La entidad se dedica a levantar auditorías de manera prácticamente exclusiva, pero hay otra función que le corresponde ejercer y que hasta el momento ha obviado: identificar a los responsables de los hechos dolosos y demandar sanciones administrativas y civiles para que el Estado recupere los recursos que se pierden en forma irregular. Ver PDF Ver infografía Ver infografía
La Cámara de Cuentas desempeña una función peculiar: le dice a los dominicanos que en determinadas instituciones del Estado les roban, con minuciosos detalles, pero sin procurar castigos para los culpables.
La única consecuencia cierta es la indignación. Por eso Rafael Batista, un mecánico capitaleño, se siente denigrado cada vez que la prensa recoge los resultados de una auditoría que denota irregularidades en el uso de los recursos públicos. “Es mejor no saber nada. Los dominicanos no somos nadie. Nos roban, nos lo dicen en la cara y nos hacen sentir como una m… porque ninguno de los ladrones pisará una cárcel”, se lamenta.
Su impotencia se da en el contexto de una realidad abrumadora: República Dominicana figura entre los países más corruptos del mundo, según el índice de Transparencia Internacional de 2012 en el que obtuvo una puntuación de 32 para ocupar el lugar 118 de 176 naciones incluidas en su ranquin. Además, aunque las auditorías oficiales encuentran irregularidades con frecuencia, el sistema de consecuencias se torna absolutamente disfuncional a la hora de castigar a quienes sustraen o malversan los fondos públicos.
En general, ni el brazo fiscalizador del Congreso Nacional ni el ojo inquisidor del Ministerio Público han dirigido investigaciones e iniciativas que hagan valer el trabajo de la Cámara de Cuentas como órgano de control externo.
El ejemplo más reciente quizás sea el del informe de ejecución presupuestaria de 2012, presentado por la Cámara de Cuentas al Congreso Nacional en abril pasado, que hizo referencia a irregularidades escandalosas en la administración del Estado central. Los hallazgos se quedaron en letra muerta dado que el órgano legislativo, controlado en estos momentos por el oficialista Partido de la Liberación Dominicana (PLD), ignoró la función fiscalizadora que le confiere la Constitución y se quedó inmutable.
Como muestra de la debilidad a la hora de castigar a los responsables de las irregularidades, también se puede citar el expediente por corrupción abierto a partir de una de las auditorías practicadas a la Liga Municipal Dominicana (LMD) en períodos correspondientes a las gestiones del actual senador por el Partido Reformista Social Cristiano (PRSC) Amable Aristy Castro. El político dirigió el organismo entre noviembre de 1999 y noviembre de 2010, una etapa en la que los fondos de los ayuntamientos eran distribuidos a través de su despacho.
El expediente, basado en los informes de las auditorías que cubren las ejecuciones presupuestarias de los años 2006 y 2009, fue archivado mediante el auto número 03099, del 10 de agosto de 2012, por el titular de la Dirección de Persecución de la Corrupción Administrativa (DPCA), Hotoniel Bonilla, quien renunció a su cargo más adelante en medio de los cuestionamientos que generó su decisión.
Licelott Marte de Barrios.
El actual procurador general, Francisco Domínguez Brito, trató de revertir la decisión de Bonilla, pero no tuvo éxito en la Suprema Corte de Justicia, que en febrero pasado ratificó el citado auto que favorece al legislador. El funcionario llevó el caso ante el Tribunal Constitucional.
Aristy Castro era un importante aliado político del PLD y del expresidente Leonel Fernández. Sin embargo, en la última campaña electoral, “por el bien del país” pactó con el candidato del PRD, el expresidente Hipólito Mejía.
También quedaron archivadas las dos denuncias presentadas con base en la auditoría realizada a la Oficina Supervisora de Obras del Estado (OISOE) durante la administración del senador Félix Bautista, del oficialista PLD.
Estos ejemplos confirman la lentitud de la Cámara de Cuentas, así como la negligencia del Congreso y el Ministerio Público a la hora de hacer uso de la función fiscalizadora que les confiere la Constitución.
En palabras de Rosalía Sosa, directora ejecutiva de Participación Ciudadana, esta situación refiere la existencia de “una desvinculación entre los organismos de control y los de fiscalización” que limita el alcance que podría tener el trabajo de la Cámara de Cuentas con la elaboración de las auditorías.
Pero ese organismo no está libre de responsabilidades en materia de consecuencias. Aunque no tiene las atribuciones propias de un tribunal, como llegó a ocurrir bajo legislaciones anteriores, la entidad mantiene la potestad para establecer responsabilidades civiles y administrativas cuando entienda que se ha detectado un hecho penal o delito en la administración pública, según las disposiciones de la Ley 10-04 de la Cámara de Cuentas.
Servio Tulio Castaños Guzmán, vicepresidente de la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS), critica que, aunque a esa entidad le corresponde “procurar la restitución de los bienes y valores”, nunca ha cumplido con esa obligación.
Al referirse a “el inmenso poder de la Cámara de Cuentas” destaca que ese órgano tiene facultad hasta para recomendar la destitución de los servidores públicos, sobre todo si la falta se considera grave.
Además, según el artículo 55 de la Ley 10-04, el organismo “guardián de los recursos públicos” puede imponer multas que van desde los 100 hasta los 500 salarios mínimos vigentes, aunque las mismas deberán luego ser confirmadas por un tribunal administrativo antes de su ejecución.
El incumplimiento de esta disposición, así como la obstaculización del trabajo de la Cámara de Cuentas, se considera desacato y se puede castigar con prisión correccional que puede ir de seis meses a dos años, y multa de entre 20 y 50 salarios mínimos.
Laura Guerrero Pelletier.
En otras palabras, la Cámara de Cuentas si bien no es un tribunal tiene herramientas suficientes para tomar parte en el sistema de consecuencias y no lo ha hecho.
¿pereza, limitaciones o politiquería? Uno de los puntos más criticados cuando se toca el tema del papel de la Cámara de Cuentas es el hecho de que la entidad tarde varios años, a veces una década, antes de hacer definitivo y publicar un informe de auditoría.
En los últimos cuatro años ha terminado 244 auditorías, según la información que le ha ofrecido al Congreso en su informe anual, pero sólo tiene 176 colgadas en su página de Internet, de las que no se sabe cuántas fueron hechas en gestiones anteriores a las de Licelott Marte de Barrios. La dirigente del PRSC sustituyó en 2008 a Andrés Terrero, cuando el Senado sometió a juicio político a los miembros del organismo.
La tardanza de la Cámara de Cuentas en hacer su trabajo no sólo supone un problema de discrecionalidad, sino que puede obstaculizar las investigaciones en eventuales casos de corrupción: “Pasan muchos años y corremos el riesgo de que la documentación (que sustenta las conclusiones) no aparezca. En el sector público, sabemos que la documentación se puede desaparecer por diferentes causas”, plantea Rosalía Sosa.
Más allá de las complicaciones características de un proceso de auditoría, el tema de la demora genera mucha suspicacia. El exdirector ejecutivo del Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE), Tirso Mejía Ricart, estima que el problema radica en que la Cámara de Cuentas está al servicio de determinados objetivos políticos: “Si las auditorías no parecen convenientes para el poder establecido, se dejan dormir el sueño del olvido”.
Aunque la declaración proviene de un reconocido dirigente del opositor PRD, lo cierto es que no han faltado señales de que miembros del Gobierno con información privilegiada utilizan los resultados de las auditorías a su discreción y al servicio de sus intereses personales y políticos.
Una muestra clara de esto fueron las declaraciones que Marino Vinicio (Vincho) Castillo, actual director general de Ética e Integridad Gubernamental, emitió en julio de 2011, cuando en el contexto de una aguerrida campaña electoral, amenazó a Hipólito Mejía, el candidato opositor, con publicar 34 auditorías que la Cámara de Cuentas había realizado a dependencias gubernamentales durante la gestión presidencial 2000-2004.
La amenaza del funcionario se producía siete años después de que Mejía concluyera su gobierno, un período suficiente para ventilar cualquier auditoría. Castillo, que por el cargo que ocupa en el Estado es uno de los primeros destinatarios de los informes, le estaba haciendo la advertencia al líder perredeísta en respuesta a unos cuestionamientos de la oposición que insistía en que el gobierno del entonces presidente Leonel Fernández mantenía altos niveles de corrupción. Al día de hoy, los documentos no han salido a la luz pública.
¿Independiente? El argumento de que la Cámara de Cuentas estaba diseñada para que no funcionara correctamente se ha mantenido a lo largo de la historia como el motor de múltiples reformas. Los cambios más recientes fueron instaurados mediante la Constitución vigente, promulgada en enero de 2010 por el entonces presidente Fernández.
Sevio Tulio Castaños Guzmán.
En ese año se modificó el artículo 78 de la antigua Carta Magna, que indicaba que las ternas para elegir a los miembros de la Cámara de Cuentas debían ser presentadas por el Poder Ejecutivo, y se le asignó a la Cámara de Diputados la función de proponer a los candidatos por tratarse de una institución más representativa.
Con la iniciativa se pretendía evitar que los integrantes de la Cámara de Cuentas respondieran a los intereses particulares del Presidente de la República, que era quien los nombraba al fin y al cabo.
De este modo el debate sobre la independencia de los miembros de la Cámara de Cuentas, al menos en términos formales, pasó a ser un asunto de último plano incluso para algunas de las organizaciones de la sociedad civil que tienen el ojo puesto sobre el filoso tema de la corrupción pública.
Pero eso no significa que el problema fuera superado. En opinión de Castaños Guzmán todavía se está en una etapa de transición dado que la mayoría de los integrantes en ejercicio, incluyendo a la presidenta, Marte de Barrios, fueron elegidos durante la vigencia de la Constitución anterior; es decir, por recomendación del Poder Ejecutivo (en este caso del expresidente Fernández), y ratificados en 2010.
A eso se suma el hecho de que la elección de miembros esté supeditada al Senado de la República, que actualmente está dominado prácticamente en lo absoluto por el partido de gobierno.
Esto cobra un significado particular si se considera que Marte de Barrios ha sido una reconocida dirigente del PRSC, un partido que, aunque disminuido, sigue siendo un aliado recurrente del PLD y del expresidente Fernández.
Por desgracia, más allá de este vínculo, hay razones para dudar de la independencia de la Cámara de Cuentas. Para una muestra, basta con recrear los acontecimientos del pasado 29 de agosto, cuando la comisión bicameral del Congreso encargada de la investigación por el caso Félix Bautista-OISOE interpeló a la presidenta del organismo. Marte de Barrios negó que se hubiera detectado irregularidades en la auditoría realizada a la gestión del actual senador peledeísta en la OISOE. Esto, pese a que los escandalosos hallazgos de la auditoría ya habían sido presentados, minuciosamente, por la prensa dominicana.
Por eso, el pasado 11 de septiembre, el movimiento cívico de abogados Ciudadanos Contra la Corrupción (C3) conminó a la funcionaria a entregarle la documentación que sustenta que la OISOE pagó RD$39.3 millones a un personal temporero de cuya existencia no había evidencias según los propios auditores de la Cámara de Cuentas. Además, las pruebas de que la oficina que dirigió Félix Bautista pagó los RD$529.7 millones que debía a la DGII por retención de impuestos no pagados.
El acto de alguacil del C3, marcado con el número 3010/13, también exige a Marte de Barrios que “especifique a qué desviaciones de fondos públicos se refiere cuando afirma que con los desfalcos cometidos se podrían hacer dos República Dominicana”.
Rosalía Sosa.
En general, tanto la Finjus como Participación Ciudadana entienden que la Cámara de Cuentas ha experimentado avances apreciables desde la última modificación de la Constitución. Señalan como ejemplo el informe que emitió la entidad sobre la ejecución presupuestaria del Estado central en 2012, que significó un fuerte golpe contra el expresidente Fernández.
Pero también podría tratarse de una acción para congraciarse u obedecer a los intereses del actual presidente Danilo Medina, quien en el PLD es el principal oponente de Fernández. A ciencia cierta, el asunto no está claro. Los informes inmediatamente anteriores también habían cuestionado el manejo de las cuentas públicas. Quizá no con tanta determinación, aunque también es preciso tomar en cuenta que 2012 fue el año en que se generó el agujero fiscal calculado por el Banco Central en más de RD$153,803 millones –un 6.6% del PIB–,
y un informe más dramático era un resultado lógico y difícil de eludir.
Las auditorías y su alcance, según la DPCA
En el último año la Procuraduría Especializada de Persecución de la Corrupción Administrativa –como se llama ahora a la DPCA– ha levantado once expedientes por corrupción basados en auditorías realizadas por la Cámara de Cuentas, principalmente practicadas a alcaldías y centros hospitalarios públicos.
Por lo general, las auditorías remitidas a ese organismo contienen importantes indicios de irregularidades, pero eso no garantiza que los casos se desarrollen exitosamente en los tribunales.
Laura Guerrero Pelletier, titular de la entidad, cuestiona la efectividad de las auditorías de la Cámara de Cuentas al momento de ser utilizadas como prueba contra funcionarios imputados de corrupción. Entiende que las auditorías se llevan a cabo para valorar el funcionamiento interno de las instituciones pero no son necesariamente auditorías forenses, que son las que constituyen pruebas contundentes en una corte al momento de demostrar la existencia de un acto de corrupción, fraude u otro tipo de delito del ámbito administrativo.
“Mi punto es que las limitaciones a la hora de perseguir la corrupción tienen mucho que ver con la naturaleza de las auditorías. Son para ver cómo está funcionando la institución. Se necesitan auditorías forenses”, indica.
Sistema Nacional de Control y Auditoría
La Cámara de Cuentas es un organismo de control externo y tiene la responsabilidad de ser el órgano superior del Sistema Nacional de Control y Auditoría. Dicho sistema también está compuesto por la Contraloría General de la República, que se encarga del control interno; el Congreso Nacional, que es un organismo de control legislativo y representantes de la sociedad civil que fungen como rama de control social. Además, el Estado tiene otros organismos especializados creados con el fin de combatir la corrupción y fomentar la transparencia en la administración pública. Se destacan la Dirección de Persecución de la Corrupción Administrativa (DPCA), una entidad marginada incluso en términos presupuestarios, y la Dirección General de Ética, que tampoco tiene aportes importantes que ostentar en su campo de trabajo.
Un “lastre” para el Estado
Andrés Terrero.
Pocas instituciones han sido tan cuestionadas como la Cámara de Cuentas. En 2007, un Plan Estratégico preparado con apoyo de la Unión Europea concluyó que había sido “un lastre para el Estado Dominicano, por su inacción”, recuerda su expresidente Andrés Terrero.
Su historia reciente está manchada con escándalos que en más de una ocasión han terminado con la destitución o la renuncia de varios de los miembros del organismo. Las apariciones que el organismo ha tenido en la prensa recientemente no han sido muy afortunadas. A finales del mes pasado, en un escenario tan simbólico como el Congreso Nacional, la presidenta de la entidad, Licelott Marte de Barrios, se atrevió a afirmar que con los fondos que se malversan en el sector público podría crearse “otra República Dominicana”.
La declaración generó tanta indignación como burlas y provocó que la Alianza Contra la Corrupción (Adocco) demandara la renuncia de todos los miembros del pleno del organismo.
El coordinador de Adocco, Julio César de la Rosa, recordó que “la Cámara de Cuentas es un ente autónomo y exclusivo de acción reconocido por la ley para establecer responsabilidades en materia civil, penal y administrativa, por lo que ante la irresponsabilidad del Ministerio Público para accionar contra los depredadores de la cosa pública, ella ha debido hacerlo de manera directa”.
Además de Marte de Barrios, la Cámara de Cuentas está dirigida por Pablo Domingo del Rosario (vicepresidente), Pedro Antonio Ortiz Hernández (secretario), Juan José Heredia Castillo y Alfredo Cruz Polanco, el único integrante de nuevo ingreso. Los demás fueron ratificados por el Senado en diciembre de 2010.
Esta medida fue tomada pese a la oposición de algunas voces de peso dentro del propio PLD, que controla ese cuerpo legislativo.
Félix Nova, quien entonces fungía como vocero del bloque del PLD en el Senado, estaba entre los que se mostraron en contra de la decisión por considerar que en la gestión que recién concluía la Cámara de Cuentas no había cumplido con su rol en procura de una administración pública más transparente. El senador peledeísta Wilton Guerrero también se mostró decepcionado con la decisión y llegó a calificarla “un tollo grande”. Igualmente, se abstuvo de apoyar la ratificación el senador por Monte Plata, Charles Mariotti.
Este equipo había sido posicionado por primera vez en la Cámara de Cuentas en octubre de 2008. Le precedió el Pleno encabezado por Terrero, que terminó con la renuncia de casi todos sus miembros y la destitución del último, después que fueron sometidos a un juicio político en el Congreso por supuestas irregularidades en el uso del presupuesto.
Antes, en 2004, había tenido lugar un escándalo similar. Varios titulares renunciaron por considerar que el organismo se manejaba con nepotismo y hacía un uso cuestionable de los fondos públicos.
Las auditorías: ¿A qué se debe la tardanza?
Andrés Terrero, expresidente de la Cámara de Cuentas, destaca entre las causas la baja calidad profesional de “la mayor parte de los auditores”, la deficiencia de las herramientas tecnológicas disponibles y la propia composición del pleno. “La composición de su Órgano de Gobierno (en mi gestión 9, actualmente 5) crea una burocracia que no permite que los informes sean emitidos (…) En mi administración, lamentablemente, este fue uno de los principales escollos”, expresa. Cita también el hecho de que la mayoría de los miembros no sean contadores y la falta de presupuesto: “En mi gestión solicitamos un presupuesto, para el 2008, bien sustentado, de aproximadamente RD$1,000 millones de pesos, lo cual no conseguimos. El presupuesto de la entidad actualmente no es ni el 50% de esa cifra”, indica.
Recientemente, Alfredo Cruz Polanco, miembro actual de la Cámara de Cuentas, ofreció una explicación a través de la revista institucional Cuentas. Hizo énfasis, básicamente, en que se trata de un proceso extenso y con un protocolo complejo. Destaca, entre otros puntos, que muchas instituciones públicas “no llevan ningún registro ni control de sus operaciones” y que los titulares de los organismos auditados no están accesibles cuando tienen que recibir los informes preliminares y manifestar sus reparos.
La Lupa Sin Trabas intentó conversar sobre el tema y el rol de la Cámara de Cuentas en general con su actual presidenta, Licelott Marte de Barrios, pero transcurrido casi un mes desde la solicitud, la funcionaria contactada varias veces en forma directa no accedió a abordar el tema.
Nómina
En 2012, la Cámara de Cuentas recibió una asignación presupuestaria de RD$423.9 millones. En total captó recursos por un monto de RD$461.8 millones, por los ingresos extrapresupuestarios (RD$5.7 millones) y las disponibilidades bancarias al inicio de 2012 (RD$32.2 millones). El total de recursos devengados fue de RD$452.98 millones. El 67.22% de esos recursos (RD$304.5 millones) se gastó en el renglón “servicios personales”.
En enero de 2013, la Cámara de Cuentas destinó más de RD$17.3 millones al pago de nómina, de los que los cinco miembros del pleno y sus 35 empleados recibieron RD$2.52 millones (un 14.6%) y la Dirección de Auditoría, con 176 empleados, recibió RD$7.3 millones (42%).
